“禁摩令”之行政法理论分析

【教学目的与用途】

本教学案例介绍了各地公安交管部门发布的“禁摩令”所引发的质疑、行政复议及行政诉讼案件，选用了典型并真实的行政诉讼判决、行政复议决定和官方回复等资料。运用这些案例，可以讨论行政立法权限、行政法基本原则（依法行政原则）等问题。本案例主要有四个教学目标：1.通过案例学习，让员工理解我国行政法源的基本形式和法律位阶。2.让员工明晰和掌握行政立法权限尤其是行政规范性文件的制定和监督。3.让员工以“依法行政”原则为理论支撑，思考“禁摩令”在行政合法性和行政合理性上的价值。4.通过案例学习，训练员工对案例所描述的问题进行系统分析、逻辑推理并合理决策的能力，提升员工理论联系实践，运用理论知识分析和解决现实问题的综合能力。

中国是世界上最大的摩托车产销国，同时也是世界上大范围禁摩的国家之一。自1985年北京禁限摩开始，全国有近200个城市跟进，几乎涵盖所有中大型城市。在“禁摩令”的施行下，各地摩托车主开始通过行政诉讼或行政复议的方式主张自身的合法路权。

一、典型案件梳理

（一）全国首例市民质疑“禁摩令”行政诉讼（长沙）

据不完全统计，全国有许多城市推行了“禁摩”措施，湖南省长沙市也是其中之一。2003年，长沙市政府先后两次颁发了《关于加强摩托车行驶管理的通告》和《长沙市人民政府关于加强摩托车行驶管理的通告》，作出了在市内若干道路上“不允许摩托车行驶”的规定(即俗称“禁摩令”)。

2004年7月12日，长沙市民刘铁山驾驶一辆有合法牌照的摩托车，经过长沙市湘江一桥时，被一名交警以违法闯禁区为由，对其开具了《公安交通管理简易程序处罚决定书》，处罚200元。刘铁山认为"禁摩令"的颁布违反了行政许可法和道路交通安全法，对此行政行为提出了行政复议申请。长沙市交警支队作出2004年第002号复议决定：维持岳麓区交警大队的具体行政行为。8月10日，刘铁山因不服复议决定，依法向岳麓区人民法院提交了行政起诉状，随即被受理。10月20日长沙市岳麓区人民法院开庭审理了这一案件，在对双方提交的证据进行质证后，庭审焦点很快集中到两点：交警对摩托车闯“禁区”罚款的合理性及“禁摩令”本身是否合法。对原告方提出的种种疑问，被告方岳麓区交警大队仍坚持一种观点：他们的执法行为依据为《道路交通安全法》，虽然摩托车主上牌和行驶获得行政许可，应依照相关法律规定在允许的范围内行驶，而不是任意行驶。

【判决结果】

2004年11月9日，岳麓区人民法院作出了一审宣判，认定岳麓区交警大队对刘铁山驾驶摩托车进入禁区执行的处罚程序合法，结果并无不当。原告刘铁山败诉。刘铁山上诉至长沙市中级人民法院，长沙市中级法院对此案作出终审判决：原审认定事实清楚，适用法律正确，维持原判。

【案件后续发展】

2005年湖南师范大学3名员工利用暑假调研，针对部分城市“双禁”政策(禁止摩托车、小排量汽车通行)开展调研。暑假期间，他们先后对500多市民进行了调查问卷，对200名市民进行了电话问询，并进行了大量随机调查，形成了一份两万多字的《建设节约型社会应取消部分城市对摩托车、小排量汽车的歧视性措施》报告。这份调研报告认为：各地禁摩令、禁微令存在缺乏法律依据和推行理由，加大环境污染，增加能源消耗和市民出行成本等问题。同时指出，应当找寻城市交通发展的最佳模式，以保障国家可持续发展战略的实施和建设节约型社会、法治社会、和谐社会的要求。9月10日，他们郑重地将这一调研报告寄给了国务院领导。

10月26日下午，这3名员工收到了国家发改委的正式书面回复。在回复中，国家发展和改革委员会产业政策司认为：“老员工以自身的社会责任感，利用暑假对这一涉及国计民生的重大问题进行调查、研究、分析的精神令人钦佩”；并明确指出，目前部分城市“禁摩”、“禁微”的一些做法与现行的有关法律法规和国家建设节约型社会的精神是相悖的。这一问题已经引起国务院领导的重视，并指示有关部门加以研究，采取解决措施。几名员工“调查和分析的一些内容，对我们的工作有一定的帮助”。

【网上问政】

网友您好，留言已收悉，现答复如下：

长沙市公安局交通警察支队法制大队民警于2023年8月17日通过电话与您进行了联系并告知您，《长沙市城市道路车辆通行若干规定》为地方性法规，是根据《中华人民共和国道路交通安全法》、《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》、湖南省实施《中华人民共和国道路交通安全法》办法等有关法律、法规，结合我市实际制定的。此《规定》已由长沙市第十三届人民代表大会常务委员会第九次会以于2008年12月26日通过，湖南省第十一届人民代表大会常务委员会第七次会议于2009年3月26日批准。根据《中华人民共和国道路交通安全法》第三十九条和《长沙市城市道路车辆通行若干规定》第五条的规定，公安机关交通管理部门可以根据道路和交通流量的具体情况，可以对机动车、非机动车、行人采取疏导、限制通行、禁止通行等措施。具体道路、时间、车辆种类等，由公安机关交通管理部门确定并予以公告。因此，长沙市公安局交通警察支队结合长沙市城区交通管理实际情况，发布了《关于市区部分区域道路禁止摩托车通行的通告》。根据通告内容，从2020年4月30日起，禁止摩托车在以下区域内的道路上通行：北二环、岳麓大道、麓谷大道、枫林路、麓景路、梅溪湖北路、西二环、南二环、湘江路、绕城高速、京港澳高速、香樟路、新花侯路、长沙大道、京港澳高速、汽配城路、锦绣路、福元路、芙蓉北路合围区域内的道路，包括边界道路。建议您根据自己的实际情况选择合适的出行方式，同时长沙市政府也在不断完善慢行系统建设，方便人民群众出行。

感谢您对我们工作的关心、监督与支持！

长沙市公安局

2023年8月21日

（二）合肥禁摩令行政诉讼（入选2015年合肥法院十大案例）

2014年6月18日，合肥市公安局、合肥市环境保护局联合发布《关于对摩托车实施区域限制通行措施的通告》，决定对摩托车实施区域限制通行的交通管制措施，并将通告内容刊登在报纸上，同时在市区多个路口设置了公告牌。2015年3月16日10时15分，合肥老人李荣寿驾驶普通二轮摩托车，驶入禁止通行区域至合肥市寿春路与阜阳路交口，被庐阳交警大队民警制止，民警当场决定予以罚款100元，记3分。李荣寿不服，向合肥市交警支队申请行政复议。合肥市交警支队于2015年4月10日作出行政复议决定，维持了庐阳交警大队的行政处罚决定。李荣寿不服，向法院提起行政诉讼。

庐阳区法院经审理认为，根据地方性法规规定，为防治大气污染需要，合肥市公安局可依法会同合肥市环境保护局确定限制通行的车辆和区域，其对摩托车实施区域限制通行的措施符合法律规定。交通管制措施亦已向社会公告，市民应依规通行。故判决驳回原告李荣寿的诉讼请求。宣判后，李荣寿不服向合肥中院提起上诉，后撤回起诉。

合肥中院法官表示，该案之所以入选合肥中院年度十大案例，该案的处理结果，一定程度上是对“禁摩令”的法律依据、行政管理部门的执法程序、公民的法律意识的一次普法教育，同时也充分彰显出人民法院维护行政相对人合法权益、监督行政机关依法行使职权的责任和担当。

（三）深圳禁摩令行政诉讼（判决书原文摘编）

审理法院：广东省深圳市中级人民法院

文书类型：行政判决书（二审）

案 号：（2018）粤03行终420号

【一审案件事实】

原审法院经审理查明，2016年9月22日9时许，南山交警大队在街道办等部门的配合下在兴工路开展“禁摩限电”行动，陈*驾驶车架号为249823的电动自行车行驶至该路段时被截停，南山交警大队以陈*违反限行规定为由，当场向陈*送达本案被诉的《公安交通管理行政强制措施凭证》，认定陈*于2016年9月22日10时22分在兴工路驾驶电动自行车在限制或禁止通行的区域、路段、时段通行，依据《深圳经济特区道路交通安全管理条例》第三十六条第一款、第一百一十四条第一款之规定，决定扣留非机动车。陈*不服，遂向原审法院提起本案之诉，请求：1.判令撤销南山交警大队作出的编号为4403053820568287的行政强制措施；2.审查确认南山交警大队作出行政强制措施所依据的深公交通〔2016〕73号《关于对我市部分道路限制电动自行车行驶的通告》（以下简称《通告》）不合法。

另查明，《深圳经济特区道路交通安全管理条例》第三十六条第一款规定：“市公安机关交通管理部门可以根据道路通行条件，划定区域、路段、时段，对摩托车、电瓶车以及电动自行车和其他非机动车采取限制通行或者禁止通行的措施，但经市公安机关交通管理部门批准并核发专用标志的车辆除外。具体办法由市政府另行制定。”深圳市公安局制定《关于进一步加强电动自行车管理工作的实施方案》，定于2015年11月1日至2018年12月31日，开展加强电动自行车管理工作，明确电动自行车限行范围：目前，我市共540条电动自行车限行道路以及20个限行片区。原特区内90%的主次干道已实施限行，原特区外的中心城区道路已实施限行。具体限行道路和限行片区，由市公安交警局依法对外公布。2014年10月30日，深圳市人民政府办公厅作出深府办函〔2015〕162号《深圳市人民政府办公厅批转市公安局关于进一步加强电动自行车管理工作实施方案的通知》，称市公安局《关于进一步加强电动自行车管理工作的实施方案》已经市政府同意，要求各区人民政府、市政府直属各单位认真组织实施。2016年6月23日，深圳交警局发布《通告》，内容为：“自2016年7月1日至12月31日，每日0时至24时，限制电动自行车在以下道路行驶：……兴工路……。”

又查明，《深圳市行政机关规范性文件管理规定》（深圳市人民政府令第94号）第二条第二款规定：“市政府工作部门和区政府制定的内部事务管理制度、向上级行政机关的请示和报告、对具体事项所作出的行政处理决定以及其他不具有普遍约束力，或者虽具有普遍约束力但生效时间不超过六个月的文件，不适用本规定。”

【一审法院观点】

原审法院认为，根据庭审查明的事实，可以认定陈*于2016年9月22日9时许在限行路段即兴工路骑行电动自行车的违法事实。本案的争议焦点为：一、南山交警大队的执法程序是否合法；二、南山交警大队对陈*作出行政强制措施所依据的《通告》是否合法。

【被上诉人观点】

关于焦点一，陈*主张事发当天是街道办工作人员拦下陈*并扣押其电动自行车，民警并不在场。根据南山交警大队提交的执法经过材料及庭审中双方当事人的陈述，事发当天南山交警大队是在街道办等部门的配合下开展禁摩限电的执法活动，街道办工作人员在南山交警大队执勤民警的指挥下协助其处理现场发现的电动自行车交通违法行为，本案并无证据证明是街道办工作人员独立扣押陈*的电动自行车，陈*也承认是由执勤民警向其开具行政强制措施凭证。故陈*关于街道办工作人员扣押其车辆的主张不成立，原审法院不予采纳。根据《中华人民共和国行政强制法》第十八条、第二十四条第一款的规定，南山交警大队在实施扣押车辆的行政强制措施时，应当履行相应的程序义务，告知当事人拟采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径，并听取当事人的陈述和申辩，制作现场笔录等。在本案中，虽然南山交警大队辩称其已经履行了告知义务，听取了陈*的陈述、申辩意见，提供了两名民警事后于2017年3月29日出具的执法经过材料，但陈*对此不予认可，且南山交警大队亦未能提交其他证据证实。故南山交警大队应当承担举证不能之责任，对于南山交警大队的上述答辩意见，原审院不予采纳，本案被诉行政强制措施不符合法定程序，属程序违法，应当予以撤销。

关于焦点二，陈*主张《通告》违法，不应作为南山交警大队作出行政强制措施的依据。根据《深圳经济特区道路交通安全管理条例》第三十六条及《深圳市人民政府办公厅批转市公安局关于进一步加强电动自行车管理工作实施方案的通知》，深圳交警局有权在深圳市内根据道路通行条件，划定区域、路段、时段，对电动自行车采取限行或禁行措施。因南山交警大队于2016年6月23日发布的被诉《通告》的生效时间未超过六个月，故原审法院对南山交警大队关于《通告》的制定、审查和发布不适用《深圳市行政机关规范性文件管理规定》的意见予以采纳，对陈*关于《通告》违法的主张不予采纳。

综上，陈*关于撤销南山交警大队作出的《公安交通管理行政强制措施凭证》的诉讼请求，原审法院予以支持。陈*其他诉讼请求理由不成立，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项之规定，判决如下：一、撤销南山交警大队作出的编号为4403053820568287的《公安交通管理行政强制措施凭证》；二、驳回陈*的其他诉讼请求。

【上诉人观点】

上诉人南山交警大队不服该判决，上诉至本院，认为涉案《公安交通管理行政强制措施凭证》记载了采取行政强制措施的理由、依据及当事人享有的权利、救济途径、执法人员信息等，且被上诉人也在现场进行了充分的陈述、申辩，原审判决认定事实和适用法律均存在错误，请求撤销原审判决并改判驳回被上诉人的全部诉讼请求。

被上诉人陈*答辩称，原审判决撤销行政处罚决定正确，但涉案通知应当适用《深圳市行政机关规范性文件管理规定》，请求二审改判上诉人处罚依据的通知不合法。

【案件事实】

经审理查明，原审判决查明事实清楚，本院予以确认。

【法院观点】

本院认为，根据《中华人民共和国行政强制法》第十八条的规定，行政机关实施行政强制措施，应当当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径，听取当事人的陈述和申辩并制作现场笔录。南山交警大队上诉主张其实施行政强制措施程序合法，但本案中南山交警大队提交的证据不能证明南山交警大队在实施行政强制措施时已依照行政强制法的前述规定履行告知义务和保障当事人陈述、申辩权利。原审法院以违反法定程序为由判决撤销涉案行政处罚决定，事实和法律依据充分，本院予以维持。上诉人关于撤销原审判决并依法改判的上诉请求不能成立，本院不予支持。

依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：

【案件结果】

驳回上诉，维持原判。

本案二审案件受理费人民币50元，由上诉人深圳市公安局交通警察支队南山大队负担。

本判决为终审判决。

二〇一九年七月二十六日

（四）湖州市人民政府“禁摩令”行政复议决定（湖政复决字〔2021〕41号）

2021年6月24日上午7时45分许，申请人周某驾驶号牌为“浙******”的普通二轮摩托车准备从湖州市市区苕溪西路前往苕溪东路，因违反禁止摩托车通行的标志指示，在苕溪西路与人民路的交叉路口处被湖州市公安局交通警察支队直属二大队民警查获。执法过程中，民警身着警服，佩戴人民警察标志和警号。民警口头告知了申请人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，在此过程中，申请人不断对违法行为进行辩解，民警予以解释。尔后，被申请人作出编号为3305001220310381的《公安交通管理简易程序处罚决定书》，认定申请人的上述行为违反了《中华人民共和国道路交通安全法》第三十八条的规定，依据《浙江省实施<中华人民共和国道路交通安全法>办法》第七十五条第一款第（一）项之规定处以壹佰元罚款，并依据《机动车驾驶证申领和使用规定》记3分。申请人拒绝在该行政处罚决定书上签名，被申请人注明后将行政处罚决定书予以送达。上述行政处罚决定书有民警签名，并加盖被申请人公章，已包含《道路交通安全违法行为处理程序规定》第四十五条规定的内容要件。申请人不服该《公安交通管理简易程序行政处罚决定书》，遂于2021年6月25日提出行政复议申请，要求撤销被申请人湖州市公安局交通警察支队作出的编号为3305001220310381的《公安交通管理简易程序处罚决定书》。

申请人周某主张：被申请人作出的上述处罚决定主要事实不清，证据不足；作出的上述处罚决定适用依据错误；被申请人作出的上述处罚决定违反法定程序。

复议机关认为：本案系申请人不服被申请人作出的行政处罚行为而申请行政复议的案件，故本案争议焦点为被申请人作出的涉案行政处罚认定事实是否清楚，程序是否合法，适用法律依据是否正确。《中华人民共和国道路交通安全法》第五条第一款规定，县级以上地方各级人民政府公安机关交通管理部门负责本行政区域内的道路交通安全管理工作。《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》第一百零九条第一款规定，对道路交通安全违法行为人处以罚款或者暂扣驾驶证处罚的，由违法行为发生地的县级以上人民政府公安机关交通管理部门或者相当于同级的公安机关交通管理部门作出决定。本案中，被申请人作为设区的市人民政府公安机关交通管理部门，有权负责本行政区域内的道路交通安全管理工作，对道路交通安全违法行为作出罚款的行政处罚决定。

《中华人民共和国道路交通安全法》第二十五条规定，交通信号包括交通信号灯、交通标志、交通标线和交通警察的指挥。根据通行需要，应当及时增设、调换、更新道路交通信号。增设、调换、更新限制性的道路交通信号，应当提前向社会公告，广泛进行宣传。该法第三十八条规定，车辆、行人应当按照交通信号通行；遇有交通警察现场指挥时，应当按照交通警察的指挥通行；在没有交通信号的道路上，应当在确保安全、畅通的原则下通行。本案中，湖州市市区苕溪西路与人民路均位于《湖州市人民政府关于中心城区部分区域禁止摩托车通行的通告》中规定的禁止摩托车通行的区域内，且被申请人在禁止摩托车通行的区域外围道路入口处设置有禁止摩托车驶入的标志，在设置前亦已向社会公告，申请人理应知晓，故其在行政复议申请书中提出未在道路上看到任何禁行标志的理由，本机关不予采纳。申请人驾驶摩托车在禁止摩托车通行的区域内行驶，违反了《中华人民共和国道路交通安全法》第三十八条之规定，被申请人认定其实施了驾驶机动车违反禁令标志指示的违法行为认定事实清楚、证据确凿。

《中华人民共和国道路交通安全法》第二十四条第一款规定，公安机关交通管理部门对机动车驾驶人违反道路交通安全法律、法规的行为，除依法给予行政处罚外，实行累积记分制度。《浙江省实施<中华人民共和国道路交通安全法>办法》第七十五条第一款第（一）项规定，机动车驾驶人有下列情形之一的，处一百元罚款：（一）不按交通标志、标线指示通行的。《机动车驾驶证申领和使用规定》第六十五条第二款规定，依据道路交通安全违法行为的严重程度，一次记分的分值为：12分、6分、3分、2分、1分五种（附件4）。《机动车驾驶证申领和使用规定》中附件4《道路交通安全违法行为记分分值》第三条第（八）项规定，机动车驾驶人有下列违法行为之一，一次记3分：（八）驾驶机动车违反禁令标志、禁止标线指示的。本案中，被申请人依据《机动车驾驶证申领和使用规定》、《浙江省实施<中华人民共和国道路交通安全法>办法》第七十五条第一款第（一）项对申请人不按交通标志通行的行为作出罚款壹佰元、记3分的行政处罚决定符合法律规定，并无不当。

《中华人民共和国行政处罚法》（2017年修正）第三十四条规定，执法人员当场作出行政处罚决定的，应当向当事人出示执法身份证件。该法第四十四条规定，行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人拟作出的行政处罚内容及事实、理由、依据，并告知当事人依法享有的陈述、申辩、要求听证等权利。《道路交通安全违法行为处理程序规定》第七条第一款规定，交通警察调查违法行为时，应当表明执法身份。该规定第四十三条第一款规定，对违法行为人处以警告或者二百元以下罚款的，可以适用简易程序。该规定第四十四条第一款规定，适用简易程序处罚的，可以由一名交通警察作出，并应当按照下列程序实施：（一）口头告知违法行为人违法行为的基本事实、拟作出的行政处罚、依据及其依法享有的权利；（二）听取违法行为人的陈述和申辩，违法行为人提出的事实、理由或者证据成立的，应当采纳；（三）制作简易程序处罚决定书；（四）处罚决定书应当由被处罚人签名、交通警察签名或者盖章，并加盖公安机关交通管理部门印章；被处罚人拒绝签名的，交通警察应当在处罚决定书上注明；（五）处罚决定书应当当场交付被处罚人；被处罚人拒收的，由交通警察在处罚决定书上注明，即为送达。该规定第四十五条规定，简易程序处罚决定书应当载明被处罚人的基本情况、车辆牌号、车辆类型、违法事实、处罚的依据、处罚的内容、履行方式、期限、处罚机关名称及被处罚人依法享有的行政复议、行政诉讼权利等内容。本案中，执法民警虽未出示执法身份证件，但其规范着装并佩戴人民警察标志和警号，已表明执法身份。被申请人查获申请人实施的违法行为后，口头告知申请人拟作出行政处罚的事实、理由及依据，以简易程序作出涉案行政处罚决定并予当场送达，因申请人拒绝签名，被申请人也已在处罚决定书上注明相应事实，且行政处罚决定书已包含《道路交通安全违法行为处理程序规定》第四十五条规定的内容要件。唯本案现场音视频资料显示，被申请人执法人员在作出涉案行政处罚决定书前未明确告知申请人享有陈述、申辩的权利。鉴于处罚作出期间申请人始终对其实施的违法行为进行辩解，执法人员亦耐心听取意见，故申请人已实际行使了陈述、申辩的权利，被申请人执法人员未告知陈述、申辩权的行为未对申请人权利、义务产生实质影响，本机关仅予以指正。

另，关于申请人在行政复议申请书中提出的被申请人作出涉案行政处罚明显不当的问题。《中华人民共和国道路交通安全法》第八十七条第二款规定，公安机关交通管理部门及其交通警察应当依据事实和本法的有关规定对道路交通安全违法行为予以处罚。对于情节轻微，未影响道路通行的，指出违法行为，给予口头警告后放行。本案现场音视频资料显示，申请人对湖州市中心城区部分区域禁止摩托车通行的规定是知晓的，但其仍然实施该违法行为，属于“明知不可为而为之”，故被申请人未依据上述规定认定申请人实施的违法行为情节轻微，而直接作出罚款壹佰元、记3分的行政处罚，并无不当。

综上，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，决定如下：

维持被申请人作出的3305001220310381号《公安交通管理简易程序处罚决定书》。

申请人如不服本决定，可以自收到行政复议决定书之日起15日内，依法向湖州南太湖新区人民法院或德清县人民法院提起行政诉讼。

二、案例思考

行政立法问题思考：“禁摩令”的立法权限问题。

行政法基本原则思考：“禁摩令”是否违背了依法行政原则？如何看待“禁摩令”的合法性及合理性？进而思考行政行为应具备什么样的标准才符合依法行政的原则，依法行政所依之“法”需具备什么标准。

三、行政法理分析

（一）关于行政立法问题分析

行政立法行为是指国务院制定行政法规、国务院各部各委员会和国务院授权的局制定部门规章，省、自治区、直辖市政府、省会市和经国务院批准的较大市政府制定地方规章的行为。规章是否可称为法，尚有争论。此外，有规章制定权以外的政府和部门，还要制定很多行政规范，统称为其他规范性文件。目前我国各地公安交管部门发布了各种形式的“禁摩令”，其中大部分都以政策性通告的方式进行。比如较早的《东莞市人民政府关于综合整治摩托车的通告》(东府[2006]80号)》 和较近的《北京市大兴区人民政府关于对部分机动车采取交通管理措施降低污染物排放的通告》《京兴政发[2018]38号》。此类通告既不是地方性法规，亦不是地方政府规章，均属于行政规范性文件。

另一方面，面对此类通告是否符合行政立法权限的质疑，较为官方的回复如东菀市官方对于市民质疑涉嫌违反《立法法》第八十二条“应当制定地方性法规但条件尚不成熟的,因行政管理迫切需要,可以先制定地方政府规章。”、“地方政府规章 不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。”认为“《东莞市人民政府关于综合整治摩托车的通告》(东府[2006]80号)》 内容符合《中华人民共和国道路交通安全法》、《广东省道路交通安全条例》等法律法规的相关规定，是我市对摩托车实施综合整治的政策性文件。”长沙市官方回复亦主张公安交管部门发布的《关于市区部分区域道路禁止摩托车通行的通告》，是根据《中华人民共和国道路交通安全法》第三十九条和《长沙市城市道路车辆通行若干规定》（地方性法规）第五条的规定，由公安机关交通管理部门确定，具有合法依据。

行政规范性文件是除国务院的行政法规、决定、命令以及部门规章和地方政府规章外，由行政机关或者经法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织（以下统称行政机关）依照法定权限、程序制定并公开发布，涉及公民、法人和其他组织权利义务，具有普遍约束力，在一定期限内反复适用的公文。制发行政规范性文件是行政机关依法履行职能的重要方式，直接关系群众切身利益。但我国法律法规对于规范性文件的含义、制发主体、制发程序和权限以及审查机制等，尚无全面、统一的规定。其权利依据大部分来源于省一级的地方政府规章，而根据法无授权不可为和法律优位原则，在无明确的上位法依据的情况下，省级地方政府规章扩大了市政府职能部门的行政权力，其授权规定的合法性应当受到质疑。

近年来，各地区、各部门不断加强行政规范性文件制定和监督管理工作，取得了一定成效，但乱发文、出台“奇葩”文件的现象还不同程度地存在，侵犯了公民、法人和其他组织的合法权益，损害了政府公信力。国务院办公厅在2018年发布《关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》（国办发〔2018〕37号），要求全面贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神，落实党中央、国务院关于推进依法行政、建设法治政府的部署和要求，切实保障群众合法权益，维护政府公信力，从三个方面加强行政规范性文件制定和监督管理工作。一是严格依法行政，防止乱发文件；二是规范制发程序，确保合法有效；三是加强监督检查，严格责任追究。

行政规范性文件必须严格依照法定程序制发，重要的行政规范性文件要严格执行评估论证、公开征求意见、合法性审核、集体审议决定、向社会公开发布等程序。而各地“禁摩令”的发布并未经过严格的制发程序，从而引起了广泛的质疑。全面论证行政规范性文件制发的必要性、可行性和合理性，是确保行政规范性文件合法有效的重要前提。起草行政规范性文件，要对有关行政措施的预期效果和可能产生的影响进行评估，对该文件是否符合法律法规和国家政策、是否符合社会主义核心价值观、是否符合公平竞争审查要求等进行把关。

另外，行政立法程序是使行政立法充分体现民意的重要保障，为此，必须完善行政立法程序，其中的关键在于设置听证程序。一切与公民权利、利益有关的立法，都必须听取利害关系人的意见和专家的论证意见。《立法法》规定立法要举行座谈会、听证会和论证会。论证会是指听取专家意见。听证会与一般座谈会不同，在于听证会是在法定机构主持下，听取利害相关人意见的法定必经程序。对听证会上提出的意见或提供的证据，必须记录在案，并在作出决定时表明已经注意和考虑了这些意见和证据。立法要听取和尊重人民群众的意见，这是社会主义民主最重要的表现形式之一，也是党的群众路线的法定化。除依法需要保密的外，对涉及群众切身利益或者对公民、法人和其他组织权利义务有重大影响的行政规范性文件，应当向社会公开征求意见。起草部门可以通过政府网站、新闻发布会以及报刊、广播、电视等便于群众知晓的方式，公布文件草案及其说明等材料，并明确提出意见的方式和期限。对涉及群众重大利益调整的，起草部门要深入调查研究，采取座谈会、论证会、实地走访等形式充分听取各方面意见，特别是利益相关方的意见。建立意见沟通协商反馈机制，对相对集中的意见建议不予采纳的，公布时要说明理由。

规范性文件公布后，对涉及群众切身利益、社会关注度高、可能影响政府形象的行政规范性文件，起草部门还应做好出台时机评估工作，在文件公布后加强舆情收集，及时研判处置，主动回应关切，通过新闻发布会、媒体访谈、专家解读等方式进行解释说明，充分利用政府网站、社交媒体等加强与公众的交流和互动。如此操作既是推进依法行政、建设法治政府的必然要求，也有利于维护国家法制统一、政令统一，有利于从源头上防止违法文件出台、促进行政机关严格规范公正文明执法，有利于保障公民、法人和其他组织的合法权益。

（二）关于行政法基本原则角度的思考

“禁摩令”实际上是一种旨在缓解城市交通压力，创建良好出行环境的专项治理手段，随着社会的发展以及政府职能的转变，这种治理手段的现实问题日渐显现。政策的合法性及合理性是一个备受争议的话题，涉及道路安全、环境保护、交通管理等多个方面的考量。

首先，“禁摩令”具有目的正当性。适当性又称目的妥当性，是指所采行的措施必须能够实现行政目的或至少有助于行政目的达成并且是正确的手段。该原则是一个“目的导向”的要求。摩托车行驶速度快、安全性相对较低，容易造成交通事故。限制或禁止摩托车的行驶可以降低交通事故的发生率，保护行人和其他交通参与者的安全。此外，摩托车驾驶员的骑行技能和交通法规遵守情况也参差不齐，禁摩政策可以减少不合规行驶的情况，提高道路交通的整体安全性。为了缓解交通压力，保障公共交通安全，公安交管部门出台了“禁摩令”。从维护公共利益角度出发，该通告完全是符合目的正当性的，但目的正当并不意味着其行政行为必然合理合法，这就是比例原则为什么会包含手段必要性以及狭义比例原则。

其次，从环境保护的角度来看，摩托车禁摩政策也具有一定合法性。摩托车燃油消耗较大，尾气排放严重，对环境造成污染。禁止摩托车行驶可以减少尾气排放，改善空气质量，保护环境。特别是在城市拥堵的情况下，摩托车的大量行驶会导致空气污染加剧，对居民健康产生不良影响。因此，禁摩政策可以在一定程度上改善城市环境质量，保障公众的身体健康。

然而，从依法行政原则的要求来看，摩托车禁摩政策在其合法性及合理性上也存在一些争议。

1、与相关法律的冲突

（1）仔细斟酌《中华人民共和国道路安全法》第三十九条规定的立法本意，限制交通的措施都附有具体条件及情况，是根据当时当地的交通流量情况而定的，做出的限制措施也具有临时性的特征，当高峰期结束之后应解除限制、予以恢复。在针对该法条中的“限制通行、禁止通行”的时限上学界目前存在不同的解释，该主要分歧集中于其能否为长期性 限制措施。杨小军教授认为包括长期性的限制措施， 而刘莘教授，规定中的“根据……具体情况”等表述说明仅包括临时性措施进而认为长期限行还没有法律依据。任何对于公民基本权利的限制性规定，在内容上都必须是具体且明确的，否则就会导致法律适用 上的漏洞，容易造成法律被行政机关肆意解释而过度限制公民基本权利的危险。因此，“禁摩令”进行扩大解释，做出一项长期的、针对性的“禁摩"政策，显然是不符合立法本意的，没有考虑其对行政法治所产生的影响。必要性又称最少侵害原则，这就要求行政机关所采取的行政行为符合其行政目的的同时应当最小化对行政相对人权利的侵害。

（2）“禁摩”与《行政许可法》的冲突。依照《中华人民共和国道路安全法》第八条规定，摩托车属于机动车的一种，必须经过登记后方可上路行驶。这种“登记”具有行政许可的属性，又具有行政确认的属性。因此，已登记的摩托车是依据《行政许可法》准许上路的机动车。而禁止摩托车通行的相关条文出自各地方政府出台的规章或规范性文件。可见，该规范性文件与《行政许可法》相抵触。

（3）“禁摩”与《消费者权益保障法》的冲突。各地方政府没有禁止摩托车的买卖，也没有对摩托车产业的生产者、销售者进行限制生产、限制销售，却仅对消费者限制其使用。部分消费者也因该限制而选择放弃购买摩托车，这在一定意义上侵害了消费者的自主选择权。对摩托车实施禁摩政策可能侵犯车主的合法权益，引发不满和抗议。

（4）“禁摩”和《反垄断法》的冲突。“禁摩”具有极强的指向性，一定程度上限制了摩托车行业的发展。在市民的出行需求不会减少的情况下，市民不得不选择其他出行方式，这有利于汽车行业与公共交通行业的发展。摩托车在某些情况下具有独特的优势，比如在狭窄的胡同或山区道路上，摩托车是一种便捷的交通方式。对摩托车的全面禁止可能会对某些特定群体的出行造成困扰。

2、与合理性原则的不相容

行政合理性原则不仅是与行政合法性原则相并列的一项基本原则，而且又是对行政合法性原则的补充。它要求行政主体的行政行为不仅要合法，而且要合理，违反合理性原则将导致行政不当。我国大量的行政法律、法规和规章也在一定程度上体现了合理性精神，其中《行政复议法》第三条第三款所规定的对具体行政行为是否适当进行审查就是最典型的一例。行政合理性原则的指导思想是行政机关不能专断，行政活动必须具有符合有关公共利益的正当理由,不得滥用权力。而行政比例原则在行政法中是比合理性原则位阶更高一层次的法律原则。比例原则是指行政主体实施行政行为应兼顾行政目标的实现和保护相对人的权益，如果行政目标的实现可能对相对人的权益造成不利影响，则这种不利影响应被限制在尽可能小的范围和限度之内，二者应当有适当的比例。比例原则又称均衡原则，即行政主体所采 取的行政行为与其所欲达到的目的之间要合乎比例，应当对二者利益进行衡量,只有对行政相对人所 造成的损失低于该行为所保护的利益时，该行政行 为才是正当的。“禁摩令”所保护的公共利益主要是 公共交通安全和畅通的出行秩序。而对于行政相对人来说,尤其是那些以摩托车作为谋生或主要交通工具的民众来说，行政机关侵害了他们的财产权以 及自由选择出行方式的权利。虽然在某些情况下舍弃个人利益以满足公共利益的行为是义不容辞的,但现有的交通问题并不全然是因为摩托车的出现而造成的。摩托车保有量虽然会因“禁摩令”急剧下降,但市民出行的需求却不会因“禁摩令”而减少，因此人们会选择替代方式，电动车、私家车或公共交通工具便成为出行首选方式。私家车保有量快速增长，同样会造成交通拥堵甚至带来大量交通事故。因此，“禁摩令”的颁行是否真正实现了所谓的“公共利益”尚值得思考。

因此，在制定摩托车禁摩政策时，需要权衡各种因素，并采取合理的措施。在面对城市交通拥堵的问题时，更不能单纯“一禁了之”，应当采取科学有效且具有普遍性的限制措施。在没有充足的证据证明的情况下，应当平等保护各方合法权利，保证道路交通参与者平等的道路通行使用权，而不应单纯地针对某一特定车辆进行过于严格限制，甚至完全禁止。可以考虑在特定区域或特定时间段对摩托车行驶进行限制，如设立摩托车专用通道、限制摩托车进入某些区域等。同时，应该加强交通执法力度，提高摩托车驾驶员的安全意识和交通法规遵守情况，以提升道路交通的整体安全性。

在坚持立法先行,完善相关配套法律法规的同时，为缓解交通压力，提供畅通的出行条件,政府应 当大力发展城市公共交通。而这需要市交管部门或 政府进一步完善公共交通管理制度以及相关配套基 础设施，科学规划城市交通道路，提高道路利用率，着重打通“最后一公里”以满足市民的出行需求。针对已合法取得摩托车并且办理相关手续的行政相对人，在行政管理过程中，更要注重对其财产权被侵害后的价值补偿，作为已合法取得摩托车所有权的物权人，摩托车最大的价值即是上路行驶发挥其交通工具的作用,而为了实现公共利益，行政机关的一纸政令便剥夺了其依法使用其合法财产的权利，这实质上是一种对公民合法财产权的侵害。公民通过让渡自己部分财产权来满足公共利益的需要，理应得到适当的补偿。行政机关应当制定更加明确合理的补偿机制，尽可能减少公民为满足公共利益而遭受的损失，从而推进相关政策更好地贯彻实施，最终实现社会的秩序井然，促进社会法治和谐。

综上所述，摩托车禁摩政策的合法性是一个复杂的问题，需要综合考虑道路安全、环境保护、交通管理等多个因素。在制定相关政策时，应权衡各方利益，采取合理的措施，既保护公众安全，又兼顾摩托车车主的合法权益。各地政府根据现在的国情和民意，逐渐放宽了对摩托车的限制，只在城市重点核心区域和高峰时段对摩托进行监管，其他不重要地区已经完全放开。